俄乌冲突持续四年多，让欧洲重新面对一个并不陌生的问题：安全承诺可以共同制定，但军费、武器与兵力，终究需要各国自己准备。 波兰向韩国采购K2战车、K9自走砲及K239多管火箭系统；阿尔巴尼亚、克罗地亚与科索沃持续深化三方军事合作；今年10月29日，德国总理梅尔茨与韩国总统李在明更宣布创建强化战略伙伴关系，扩大国防产业与安全合作。 这些发展有不同的政治与军事背景，不能一概视为欧洲集体安全体系出现裂痕。 欧盟是经济与政治集成组织，北约则是政治军事同盟，两者性质不同。 各国在参与多边合作的同时，仍有各自的安全需求与政策选择。

然而，这些现象也说明，即使存在共同的安全承诺，最终能够调动多少资源、维持多久的军事行动，仍取决于各国政府集成预算、产业与社会支持的能力。 同盟可以协调防卫责任，却不能完全取代成员国自身的资源动员。 这使笔者想到一个更深层的问题：国家的强大，究竟取决于拥有多少资源，还是能够有效运用多少资源？ 人口、领土、经济规模与军事装备，固然是衡量国力的重要条件。 但如果要观察一个国家能否将这些条件转化为实际力量，至少还需要考虑三个面向。 第一，是财政调度。 政府能否在既有财政负担下，持续支应国防与其他重要政策？ 第二，是工业转化。 国内产业是否具备扩大生产、维持供应与补充装备损耗的能力？ 第三，则是政策连续性。

面对政治竞争、政府更替或社会分歧，重要政策能否获得必要支持，并维持长期运行？ 这三项条件相互影响。 预算不足，产业难以扩充；工业能力不足，增加军费也未必能立即形成战力；政策反复变动，则可能使长期投入难以累积成果。 如果将这个思考带入美中竞争，就会发现另一个值得注意的战略面向。 美国是联邦制国家，中国大陆则采取单一制，两者的中央与地方权力关系截然不同。 欧洲国家之间的利益协调，也不能直接模拟为主权国家内部的政治分歧。 但不论制度如何，政府能否有效协调不同利益，始终影响国家力量的运用。 从权力竞争的角度而言，当对手必须投入更多资源处理内部矛盾，其对外行动便可能受到牵制。

这也使政治分歧、社会信任与制度运作，成为观察大国竞争时不能忽略的因素。 2024年9月，网络研究机构Graphika公布报告，指出与中国大陆国家行为者有关联的「Spamouflage」（又称「垃圾伪军）信息操作，曾冒充美国选民，在社群平台传播涉及选举及社会争议的内容。 报告同时指出，相关帐号并未在真实用户社群中获得广泛回响。 这个案例反映出外部行为者利用他国既有分歧的实际作为，但也提醒我们，企图影响社会舆论，与真正改变政治局势之间，仍有相当距离。 更需要厘清的是，利用对手内部分歧，并不等于支持对手国家解体。 目前的公开证据，不足以认定美中双方均以促成对方各州或各省独立作为既定政策目标。 况且，大国分裂未必符合竞争对手的利益。

当一个拥有核武器、庞大经济体系与全球供应链的国家陷入严重内部冲突，其冲击可能超出国境，影响金融、能源、贸易及区域安全。 削弱对手的力量，与维持可管理的国际秩序，未必能够同时实现。 同样地，政治分歧也不必然削弱国家。 民主制度容许不同意见，地方自治更有其政治与行政功能。 真正需要观察的是，当各方意见无法一致时，既有制度能否有效协调利益，并形成可以运行的政策。 俄乌冲突本身便提供了反面的证据。 芬兰于2023年加入北约，瑞典则于2024年正式成为成员国。 2025年海牙峰会，北约各国进一步承诺在2035年前，将内核国防及相关安全支出合计提高至国内生产毛额的5%。 外部威胁既可能暴露既有矛盾，也可能促使国家之间加强集成。

回头看欧洲，再看美中竞争，值得思考的始终是国家如何在利益差异与政治分歧之间，维持必要的协调能力。 对我国而言，这个问题同样具有现实意义。 面对长期外部压力，国家应如何在民主竞争与多元意见下，让国防、能源与产业这类需要十年以上投入的政策，不因政权轮替而中断？ 这些问题攸关的不只是政府施政，更是国家承受危机的能力。 国际竞争固然发生在边境、海洋、天空与市场，但支撑一个国家长期竞争的力量，终究来自内部。 一个国家的强大，不在于内部没有分歧，而在于面对分歧时，仍有能力将不同的利益，集成成共同的国家意志。 ＊作者为安全与战略研究人员