11月3日这一天，美国数以亿计的选民将走进投票所，决定未来两年国会的席次，也让共和、民主两党的权力关系有机会重新洗牌。 这场期中选举，更是川普2.0重返白宫以来的政治成绩单，也将决定他在2029年1月卸任之前，还能怎么运用总统的权力。 共和党目前在参议院握有53席，在众议院以220比215维持狭窄多数。 民主党若能夺回众院，就能阻挡川普的立法议程，甚至取得委员会的调查与传唤权，对川普施加更多压力与阻碍；如果连参院也一同变天，川普的内阁人事与司法任命，也会受到更强的制约。 但这是否意味着，川普将提前成为一位「跛脚总统」？

回顾过去16年，欧巴马、川普与拜登都曾在期中选举后失去至少参众其中一院，三人的应对却各不相同：有人转向妥协，有人加重行政权，也有人在僵局中照原路线走下去。 由此看来，即使失去国会多数，并不等于当然削减了白宫的权力。 欧巴马失去国会后，做了什么？ 2010年期中选举，民主党在众院从257席掉到193席，依美国众议院历史办公室的各届席次计算，一口气少了64席，共和党夺回众院。 先前靠民主党掌握两院通过健保改革的欧巴马，从此要面对共和党主导的财政谈判。 2010年12月，他签署延长布希时代减税的法案；2011年，共和党众院以举债上限施压，迫使白宫接受限制支出的《预算控制法》，该法于同年8月2日生效。

2014年，共和党扩大众院优势，并以54席夺回参院。 两院的主导权都跑到对手手中，欧巴马只能更倚重行政命令、联邦机关规则与外交权。 同年12月17日，他宣布与古巴「开始关系正常化」；2015年，美国更与伊朗达成核子协议。 当然，这两项外交成就，如今早成昨日黄花。 不过欧巴马2014年推出的移民行政措施遭联邦法院冻结，2016年6月联邦最高法院以4比4僵持，未能让这项措施复活。 同年3月，欧巴马提名贾兰德（Merrick Garland）出任大法官，共和党控制的参院始终不推进审理，提名案在2017年1月3日依参院规则退回白宫。 显然失去国会后，总统可以换工具，却摆脱不了国会与法院的制衡。

即将卸任的美国总统欧巴马赶赴国会捍卫任内推动的健保法（AP） 川普1.0曾被众院弹劾，路线改了吗？ 2018年期中选举，民主党在众院从194席增至235席，共和党则在参院净增两席。 从2019年起，众院议长裴洛西握有调查政府的主导权，川普则保有共和党参院的支持。 2018年期中选举（川普第一任期）：众议院、参议院共和党与民主党席次增减。 数据源：MIT Election Lab、美国众议院史官室、美国国会研究处；制表：风传媒 在川普1.0的期中考失利后，白宫与国会的冲突立即浮现。 川普坚持美墨边境围墙经费，临时预算在2018年12月21日到期后，联邦政府部分停摆，直到2019年1月25日川普签署临时拨款法案才结束，共停摆35天。

2019年2月15日，他宣布南部边境进入国家紧急状态，以挪用经费盖墙。 同年，民主党众院就川普与乌克兰总统的通话展开调查，12月18日通过两项弹劾条款；2020年2月5日，共和党控制的参院表决后，川普未被定罪。 不过高度对抗没有让川普收手，美中贸易战依旧持续升温；2020年1月，美国国防部声明，美军「依总统指示」击杀伊朗革命卫队圣城部队指挥官苏莱曼尼。 但分立政府也不是全无合作：取代北美自由贸易协定的美墨加协定（USMCA）实施法，在2020年1月29日由川普签署成法。 川普1.0的经验是：国会可以拉高总统施政的政治成本，甚至发动弹劾，却未必能逼总统改变方向。 拜登没有大败，为何还是动弹不得？

2022年，拜登面对高通膨，外界预期共和党掀起「红色浪潮」。 据《经济学人》10月15日回顾，民主党在众院只净失9席，并在参院净增1席、守住多数。 选后记者问拜登准备改变什么，他回答：「没有。 」 但民主党失去众院的代价，依旧逐步浮现。 2023年，拜登与共和党众院达成债务上限协议，以支出上限换取避免违约，《财政责任法》于6月3日生效。 2024年，援助乌克兰、以色列与台湾的补充预算历经漫长协商，4月24日才终于成为法律。 另一方面，拜登没有放弃已立法的《芯片法》与《降低通膨法》，移民问题上则在2024年6月以行政措施收紧边境庇护申请。

从拜登的经验看来，即使国会变天，也不必然立刻改变总统的路线，但确实会压缩推动新法案的空间，把政治资源耗在预算协商与防御战上。 2023年2月8日，美国总统拜登于国会山庄发表任内第二次国情咨文后，转身与众院议长麦卡锡握手致意。 （AP） 不必再选总统的川普，与共和党还是一路人吗？ 虽然「川普1.0」与「2.0」都是川普主政，不过2026年与2018年仍有一项根本差异。 2018年的川普还要面对2020年的连任选举；但2026年的川普已是第二任期，他不能再竞选总统。 对川普而言，这场选举决定的是最后两年的立法空间，而不是自己的去留。

这一点很可能改变川普与共和党之间的政治关系，因为川普的个人政治利益、共和党2028年总统候选人的利益，以及2028年要再面对选民的国会议员的利益，未必始终一致。 2026年11月1日，美国爱荷华州杜布克，美国路易斯安那州共和党籍联邦众议院议长强生在五旗活动中心举行的造势集会上发言，美国总统川普在旁聆听。 （美联社） 《经济学人》指出，期待川普因受挫而收敛，可能是误判；即使国会与金融市场对他形成制约，他仍可能运用总统权力影响国际局势。 《经济学人》写道，共和党、公共政策、预算赤字，就让「小人物」去操心吧。

漆咸楼欧洲、俄罗斯与美洲计划研究主任佩恩（Andrew Payne）指出，密西根州共和党参议员候选人罗杰斯（Mike Rogers）说伊朗战争「必须结束，而且要快」，爱荷华州的共和党众议员辛森（Ashley Hinson）也表示，州民不该为伊朗战争在加油站和结帐柜台买单。 布鲁金斯学会学者宾德（Sarah Binder）点出，2028年大选已经开跑，议员是要带着政绩上阵，还是两党都宁可卡住、互相指责，仍是未知数。 因此，另一个值得思考的问题是：如果国会变天，川普会更频繁地动用行政权，还是共和党内会出现更多不愿承担其政策成本的声音？

布鲁金斯学会外交政策研究主任欧汉隆（Michael E. O’Hanlon）则认为，在战争权与动武决定上，即使民主党赢得小幅领先，川普仍可望靠足够的共和党票守住否决权；国会真正能出手的是国防预算，例如川普争取的3,500亿美元「强制性」国防经费，在民主党主导的国会之下「几乎没有通过的机会」。 国会变天后，川普会把力气花在哪里？ 如果民主党夺回众院（这也是美国主流媒体的共同预测），2027年的华府很可能重演川普1.0的老戏码：调查、预算对抗与立法僵局。

《外交政策》10月26日列出民主党胜选后的五大外交政策优先事项：调查政府的利益冲突与贪腐、限制伊朗战争（包括切断军费）、强化对乌克兰援助并抵制美军撤出欧洲、监督委内瑞拉与加勒比海的军事行动，以及立法监管人工智能。 如果民主党连同参院也一举拿下，川普的人事任命将更加困难。 但民主党即使掌握两院，也不太可能凑到推翻否决所需的三分之二多数，更难在参院以三分之二票数将总统定罪解职。 选举可能让川普更难立法，却不一定让他更难发布行政命令，或运用总统在贸易、移民与外交上的权限。

布鲁金斯学会桑顿中国中心主任何瑞恩（Ryan Hass）预期，国会变天后，川普在贸易上会「毫不停歇地」出手，试探自身权限的极限，也不会回避国会批评或法律战，甚至可能把贸易战当成转移国会调查焦点的手段。 不过在军事上，何瑞恩则有不同看法。 他认为川普可能以对伊朗军事行动放缓、欧洲兵力态势检讨为由，缩减在中东与欧洲的驻军，转而在拉丁美洲以打击毒品、阻挡移民为名展示武力；在最后两年任期，他会避免与中国、俄罗斯等大国直接冲突。 佩恩则提出另一种警告：选民的惩罚不一定让总统收敛。 2006年期中选举，共和党因伊拉克战争大败，小布希却没有改弦易辙，反而升高了这场不得人心的战争。

他认为，期中选举是川普任内最后一道重大的选举关卡，摆脱选举束缚的「跛脚鸭」阶段，在国际舞台上可能更具破坏性。 《外交政策》形容伊朗战争「看不到尽头」，佩恩则说，川普已承诺在期中选举前不攻击伊朗；选后他会寻求降温，还是加码施压，分析人士看法分歧。 这也说明，行政权虽然广泛，仍受军事资源、经济成本与政治目标的牵制。 最后两年的川普，对世界意味着什么？ 《经济学人》提醒，各国别再幻想川普成为跛脚鸭。 政界或许很快会说他是「最跛的鸭子」，因为他的意志受到国会挑战，金融市场也可能对他的经济政策做出代价高昂的判决；但川普可能完全不在乎，只要他仍是三军统帅，就能借由「重塑或打破世界」名留青史。

《经济学人》更以年老的银背大猩猩比喻川普：对自己群体中不服从的成员格外凶狠，面对其他群体的强势雄性时，往往偏好以示威取代实际搏斗。 这是该刊的政治比喻，而非对川普未来行动的确定预言。 退役海军上将麦克雷文（William McRaven）10月20日在《外交事务》发表〈美国权力的极限〉，从另一个角度示警：美国长期过度相信军事力量能换来政治目的，伊朗战争就是最新的例子；这场战争目标一变再变，结果对美国利益与中东都很糟。 这两种观察合起来看，就构成了川普后半任期的内核矛盾：总统仍有强大的行动能力（他毕竟是川普），却未必有同等能力控制行动的后果。 对台湾而言，这一点尤其值得关注。

国会的影响力确实存在：2024年4月那笔补充预算，经费用途就包括援助台湾，包括补还五角大厦提供给台湾的军品。 《经济学人》认为，川普可能把更多怒气指向盟友，并以比喻指出习近平这类强势对手较不可能成为其报复目标；何瑞恩则预期，川普最后两年会避免与中国、俄罗斯直接冲突。 两者都是分析者的判断，不能视为既定政策。 国会确实能通过国防授权、预算与人事影响政策，不过重大的外交谈判与安全决策权，仍被美国总统紧紧抓在手中。 国内预算战也将分散华府的注意力。 宾德列出新国会要处理的待办事项，包括几乎所有政府机关的全年经费、国防计划的授权，以及提高政府举债上限。

当政治资源被这些争议消耗，华府还能投入多少注意力在亚洲安全上，更是台湾需要持续观察的问题。 最后任期的后半场，权力会流回国会吗？ 过去三位总统的经验显示，期中选举不是总统权力的终点，而是权力重新分配的起点。 这个历史观照不只试图回答「丢掉国会主导权的川普，是否沦为跛脚总统」，也触及一个更长远的问题：当美国总统的最后任期进入后半段，究竟是国会开始重新取得权力，还是白宫会更集中运用手里的行政权？ 布鲁金斯学会学者盖尔斯顿（William A. Galston）在〈民主党国会可能抑制行政权〉一节指出，川普第二任期主要通过行政命令施政；若民主党掌控国会并持续挑战其措施，可能放慢甚至阻止行政权扩张，也让继任总统更难如法炮制。

不过麦克雷文的看法较悲观：行政权集中数届政府都是如此，尽管国会偶有杂音，目前也看不出来这个趋势会有所改变。 11月3日这一天，走进投票所的美国选民将决定国会由谁控制。 更值得追问的是，当川普无法再靠国会推动议程，也不必再为自己争取选票时，他会如何使用仍握在手中的权力？ 这一切几乎构成美国乃至于全世界未来两年的公共事务底色，不过一个在国会受到制衡的美国总统，却未必在国际舞台上有所节制。