美国总统川普10月28日签署公告,正式认定进口机器人、工业机械及相关零组件对美国国家安全构成威胁,但并未立即加征关税,而是要求政府先与贸易伙伴展开为期180天的谈判,在2027年4月26日前向总统回报进度。这项决策暂时避免美国制造商承受新的进口成本,却也让关税风险持续存在。从政策目的来看,川普政府希望借由谈判降低对海外设备的依赖,并推动美国本土产能扩张;但在美国制造业高度仰赖外国机器人与工业设备的情况下,若最终仍走向加税,恐怕先推高美国工厂的投资与生产成本,形成制造业回流政策的矛盾。

根据白宫公告,美国商务部依据《1962年贸易扩张法》第232条款完成调查后认定,美国多数类型的机器人、工业机械及其零组件仰赖进口,国内产能不足以满足国家安全需求。川普接受这项调查结论,指示商务部长卢特尼克(Howard Lutnick)与美国贸易代表葛里尔(Jamieson Greer)共同与适当的外国贸易伙伴协商,调整相关产品进口情况,并在公告签署后180天内提出进度报告。

公告指出,机器人与工业机械不只是制造业提高效率的工具,也是国防生产及关键基础设施运作的重要设备。美国2024年制造品出货规模约达7.1兆美元,设备产值约860亿美元,相关技术与设备应用涵盖16个关键基础设施部门。美方并警告,外国制造设备可能带来重大网络安全漏洞,包括设备遭远程控制或数据遭不当访问等风险。随着机器人逐渐导入汽车、航空、国防及其他工业生产流程,设备供应链安全也被美国政府提升至国安层级。

不过,川普此次采取的是先谈判、暂缓课税的策略,而不是直接对进口设备征收新关税。公告明确保留后续采取其他措施的权力,若180天内未能达成协议,协议未获履行或运行效果不彰,总统可依第232条款进一步调整进口,包括课征关税、征收费用或设置配额,也可考虑通过政策诱因鼓励企业投资美国本土机器人与工业机械生产。因此,2027年4月26日是政府必须回报谈判进度的期限,并非关税自动生效日,最终是否加税、适用税率及涵盖品项,仍取决于谈判结果与后续政策决定。

这也是川普政府近期在232调查后,第三度采取先谈判、暂缓立即课税的做法。此前,政府在7月商用飞机与引擎进口案,以及本月稍早风力涡轮机进口案中,也选择通过谈判处理进口问题。相较之下,今年1月的半导体案则采取谈判与特定范围25%关税并行的方式。这显示川普政府并非每次都选择立即课税,而是视产业供应结构与政策目标,将关税作为谈判筹码,同时保留后续施压空间。

对美国制造业而言,暂缓课税具有实际意义。美国工厂长期仰赖海外供应商提供高精密度机器人与工业设备,尤其重型工业机器手臂市场主要由日本发那科(FANUC)、安川电机(Yaskawa)、瑞士ABB (ABB) (ABB-US)及德国库卡(KUKA)等企业主导。这些业者近年虽持续扩大在美国的工程、服务与组装据点,但内核设备与供应链仍有相当部分来自海外。根据《Ars Technica》报导,美国已是全球第二大工业机器人应用市场,国际机器人联合会(IFR)统计,美国2025年添加工业机器人安装量接近3.85万台,显示美国工厂对相关设备的需求相当庞大。

包括通用汽车(General Motors) (GM-US)、福特汽车(Ford) (F-US)、特斯拉(Tesla) (TSLA-US)、波音(Boeing) (BA-US)及洛克希德马丁(Lockheed Martin) (LMT-US)等汽车与航空国防企业,生产线都使用海外供应的工业机器手臂。亚马逊(Amazon) (AMZN-US)虽已大量投入仓储机器人开发与部署,部分生产及作业流程仍使用发那科等外国品牌设备。这反映出美国制造业并非只缺少机器人制造商,更涉及设备零组件、控制系统、精密加工及集成技术等完整供应链。

因此,若美国未来对进口机器人与工业机械加税,成本未必会由海外制造商全数吸收。美国进口商、设备采购企业及工厂可能先承担部分添加税负,再通过提高产品价格、延后设备投资或压缩利润消化成本。对正在扩建产能、导入自动化设备的美国企业而言,关税若提高采购成本,反而可能拖慢自动化投资与制造业回流速度。换言之,美国政府希望藉关税促使海外供应商赴美设厂,但若本土替代产能尚未成熟,政策初期可能先伤及美国自己的制造商。

这项政策也将影响台湾工具机、自动化设备与零组件供应链。此次公告涵盖机器人、工业机械及其零组件,范围相当广泛,但目前尚未公布具体税则分类、适用产品清单及可能税率。台湾业者对美出口的工具机、工业自动化设备、控制系统与关键零组件是否纳入,仍须等待美国政府后续谈判与实施规则。若美国最终要求贸易伙伴提高本土生产比例或调整供应来源,台湾厂商可能面临重新配置产能、提高在美投资或寻找替代供应链的压力;但若能配合美国制造业在地化需求,也可能创造新的合作机会。

从政策效果来看,180天谈判期为美国制造商争取了调整时间,也让海外设备供应商有机会通过协议降低未来关税风险。然而,美国制造业对外国机器人与工业机械的依赖,并非短期内能靠关税或谈判消除。真正的挑战在于,美国能否同步创建具竞争力的设备制造能力、零组件供应链与技术人才体系,而不只是限制进口。

接下来的关键在于2027年4月26日前的谈判进展,以及美国政府是否进一步公布具体进口限制方案。若谈判成功,美国可能通过供应链合作、海外业者在美投资及市场准入条件,逐步降低进口风险;若谈判破局,关税与配额等措施便可能重新成为政策选项。但在美国本土产能尚未充分创建之前,如何在国安考量与制造业成本之间取得平衡,将是川普政府能否真正改善美国制造困局的关键。