美國總統川普10月28日簽署公告,正式認定進口機器人、工業機械及相關零組件對美國國家安全構成威脅,但並未立即加徵關稅,而是要求政府先與貿易夥伴展開為期180天的談判,在2027年4月26日前向總統回報進度。這項決策暫時避免美國製造商承受新的進口成本,卻也讓關稅風險持續存在。從政策目的來看,川普政府希望藉由談判降低對海外設備的依賴,並推動美國本土產能擴張;但在美國製造業高度仰賴外國機器人與工業設備的情況下,若最終仍走向加稅,恐怕先推高美國工廠的投資與生產成本,形成製造業回流政策的矛盾。

根據白宮公告,美國商務部依據《1962年貿易擴張法》第232條款完成調查後認定,美國多數類型的機器人、工業機械及其零組件仰賴進口,國內產能不足以滿足國家安全需求。川普接受這項調查結論,指示商務部長盧特尼克(Howard Lutnick)與美國貿易代表葛里爾(Jamieson Greer)共同與適當的外國貿易夥伴協商,調整相關產品進口情況,並在公告簽署後180天內提出進度報告。

公告指出,機器人與工業機械不只是製造業提高效率的工具,也是國防生產及關鍵基礎設施運作的重要設備。美國2024年製造品出貨規模約達7.1兆美元,設備產值約860億美元,相關技術與設備應用涵蓋16個關鍵基礎設施部門。美方並警告,外國製造設備可能帶來重大網路安全漏洞,包括設備遭遠端控制或資料遭不當存取等風險。隨著機器人逐漸導入汽車、航空、國防及其他工業生產流程,設備供應鏈安全也被美國政府提升至國安層級。

不過,川普此次採取的是先談判、暫緩課稅的策略,而不是直接對進口設備徵收新關稅。公告明確保留後續採取其他措施的權力,若180天內未能達成協議,協議未獲履行或執行效果不彰,總統可依第232條款進一步調整進口,包括課徵關稅、徵收費用或設定配額,也可考慮透過政策誘因鼓勵企業投資美國本土機器人與工業機械生產。因此,2027年4月26日是政府必須回報談判進度的期限,並非關稅自動生效日,最終是否加稅、適用稅率及涵蓋品項,仍取決於談判結果與後續政策決定。

這也是川普政府近期在232調查後,第三度採取先談判、暫緩立即課稅的做法。此前,政府在7月商用飛機與引擎進口案,以及本月稍早風力渦輪機進口案中,也選擇透過談判處理進口問題。相較之下,今年1月的半導體案則採取談判與特定範圍25%關稅並行的方式。這顯示川普政府並非每次都選擇立即課稅,而是視產業供應結構與政策目標,將關稅作為談判籌碼,同時保留後續施壓空間。

對美國製造業而言,暫緩課稅具有實際意義。美國工廠長期仰賴海外供應商提供高精密度機器人與工業設備,尤其重型工業機器手臂市場主要由日本發那科(FANUC)、安川電機(Yaskawa)、瑞士ABB (ABB) (ABB-US)及德國庫卡(KUKA)等企業主導。這些業者近年雖持續擴大在美國的工程、服務與組裝據點,但核心設備與供應鏈仍有相當部分來自海外。根據《Ars Technica》報導,美國已是全球第二大工業機器人應用市場,國際機器人聯合會(IFR)統計,美國2025年新增工業機器人安裝量接近3.85萬台,顯示美國工廠對相關設備的需求相當龐大。

包括通用汽車(General Motors) (GM-US)、福特汽車(Ford) (F-US)、特斯拉(Tesla) (TSLA-US)、波音(Boeing) (BA-US)及洛克希德馬丁(Lockheed Martin) (LMT-US)等汽車與航空國防企業,生產線都使用海外供應的工業機器手臂。亞馬遜(Amazon) (AMZN-US)雖已大量投入倉儲機器人開發與部署,部分生產及作業流程仍使用發那科等外國品牌設備。這反映出美國製造業並非只缺少機器人製造商,更涉及設備零組件、控制系統、精密加工及整合技術等完整供應鏈。

因此,若美國未來對進口機器人與工業機械加稅,成本未必會由海外製造商全數吸收。美國進口商、設備採購企業及工廠可能先承擔部分新增稅負,再透過提高產品價格、延後設備投資或壓縮利潤消化成本。對正在擴建產能、導入自動化設備的美國企業而言,關稅若提高採購成本,反而可能拖慢自動化投資與製造業回流速度。換言之,美國政府希望藉關稅促使海外供應商赴美設廠,但若本土替代產能尚未成熟,政策初期可能先傷及美國自己的製造商。

這項政策也將影響台灣工具機、自動化設備與零組件供應鏈。此次公告涵蓋機器人、工業機械及其零組件,範圍相當廣泛,但目前尚未公布具體稅則分類、適用產品清單及可能稅率。台灣業者對美出口的工具機、工業自動化設備、控制系統與關鍵零組件是否納入,仍須等待美國政府後續談判與實施規則。若美國最終要求貿易夥伴提高本土生產比例或調整供應來源,台灣廠商可能面臨重新配置產能、提高在美投資或尋找替代供應鏈的壓力;但若能配合美國製造業在地化需求,也可能創造新的合作機會。

從政策效果來看,180天談判期為美國製造商爭取了調整時間,也讓海外設備供應商有機會透過協議降低未來關稅風險。然而,美國製造業對外國機器人與工業機械的依賴,並非短期內能靠關稅或談判消除。真正的挑戰在於,美國能否同步建立具競爭力的設備製造能力、零組件供應鏈與技術人才體系,而不只是限制進口。

接下來的關鍵在於2027年4月26日前的談判進展,以及美國政府是否進一步公布具體進口限制方案。若談判成功,美國可能透過供應鏈合作、海外業者在美投資及市場准入條件,逐步降低進口風險;若談判破局,關稅與配額等措施便可能重新成為政策選項。但在美國本土產能尚未充分建立之前,如何在國安考量與製造業成本之間取得平衡,將是川普政府能否真正改善美國製造困局的關鍵。