立法院重启修宪委员会后，迄今修宪提案仍以个别立法委员连署为主，未见各党团提出完整的宪政改革蓝图。 尤其值得注意的是，赖清德总统早在2019年6月即公开承诺，当选总统后立即启动「宪政国是会议」，主张推动偏向内阁制的双首长制、明定总统职权、恢复行政院长国会同意权，并允许立法委员兼任部会首长，创建权责相符的宪政体制。 然而就任两年多，至今未见其履行当年承诺。 笔者期盼兼任民进党主席的赖清德总统，尽速提出完整修宪草案，不要任由零件维修式的提案取代整体宪政改革。 中华民国宪法即将施行八十年。 历经总统直选、民主转型及社会变迁，现行宪政制度亟须全面检讨。

笔者主张，宪政改革应确立五项根本原则： 主权在民是根本，多数统治是基础，责任政治是保障，良好行政是义务，人民尊严与幸福是目的。 一、先改革修宪门槛，再全面推动宪政改革 宪法要安定，但不能僵化；修宪要困难，但不能不可能。 现行《宪法增修条文》第12条规定，修宪须经立法委员四分之一提议、四分之三出席、出席委员四分之三决议，最后还须全民复决，有效同意票超过选举人总额半数。 2022年十八岁公民权修宪案，同意票564万7102票，占有效票52.96%，仍因未达全体选举人半数而未通过。 这充分暴露现行修宪制度过度僵化的问题。

笔者主张采取两阶段修宪：第一阶段优先改革修宪进程及复决门槛，改采有效票过半数同意，配合合理参与门槛；第二阶段再全面改革政府体制、中央各院职权及基本人权保障。 但改革不能破坏宪法内核。 依司法院释字第499号意旨，民主共和、国民主权、基本人权及权力分立制衡等根本原则，均应受到保障。 宪法内核应坚固，宪政制度则必须容许改革。 二、落实多数统治，创建权责相符的政府体制 1996年总统直接民选后，总统取得强大民主正当性，却未同步创建相称的政治责任。 总统掌握行政院长任命、重大政策及重要宪政人事提名权，却不向国会负一般政治责任；行政院长依法向立法院负责，实际上却高度受制于总统。 如此形成总统有权而责任不足、行政院长负责却缺乏自主性的宪政困境。

未来修宪必须重新检讨总统、行政院及立法院的权责关系，创建有效的行政立法僵局解决机制。 尤其《宪法》第37条副署制度、第72条法律公布义务，以及《宪法增修条文》第3条覆议制度，应创建明确的履行义务与究责机制，不能任由行政权自行决定是否接受国会依法作成的决议。 总统选举亦应改采两轮投票制。 2024年赖清德以40.05%得票率合法当选，但总统既掌握重大统治权，理应争取更广泛的多数支持。 第一轮无人过半，即由得票最高两组候选人进行第二轮决选。 此外，《宪法》第68条将国会常会限制于每年两个固定期间，亦应改革。 立法院应创建全年持续有效运作制度，强化国会调查、预算决算审查与行政监督。 行政权全年存在，国会监督就不能只有八个月！

三、人民应有修宪提案权、总统罢免发动权及弹劾提议途径 《宪法》第17条保障人民选举、罢免、创制及复决权，但现行人民不能直接连署提出修宪案，也不能直接发动总统罢免。 人民既是国家主人，就不应只有被动投票的权利。 笔者主张增订人民修宪提案权，达法定连署门槛后，立法院即应限期审议；总统、副总统罢免案也应允许人民直接连署发动，并设置合理的投票与通过门槛。 总统弹劾制度则应适度调整国会提案及决议门槛，增设人民连署要求启动弹劾审查的进程，但最终仍由独立宪法审判机关依法裁判。 罢免追究政治责任，弹劾追究重大宪法责任，两者不能混淆。 人民不能只在选举时是主人，选举后却无法有效监督有权者。

四、分散重要人事提名权，防止宪政机关失能 现行大法官、考试委员、监察委员等重要人事提名权集中于总统，容易产生政治控制与人事僵局。 笔者建议，十五名大法官可由总统、立法院及独立司法提名机制各提名五人，再经立法院同意任命。 并应明定提名期限、公开专业审查及僵局补救进程，防止长期悬缺或以代理制度规避国会同意权。 司法院释字第632号已揭示，总统应适时提名，立法院应适时行使同意权，不得消极不作为而妨碍宪政机关正常运作。 重要宪政机关不能成为总统的人事附属机关，更不能因总统不提名而长期失能。 五、改革考试、监察两院，强化国会审计监督 政府组织不是为了养机关，而是为了服务人民。

考试院应研究改制为具独立性的国家文官委员会，维护国家考试公平、公务员专业及行政中立；一般人事行政业务则可集成于行政体系。 监察院应朝国会监督、专业调查及独立审计方向改革，设置国会监察使及独立国家审计机关。 尤其审计部应改隶国会监督体系，并保障其依法独立行使职权，强化对中央政府、国营事业、特种基金、特别预算及政府采购的审计。 立法院不能只审政府准备花多少钱，更应审政府实际花了多少钱、是否合法、是否有效率，以及人民究竟得到什么。 现行国家人权委员会则应维持组织、预算、人事与职权独立，真正监督国家履行人权义务。 六、将良好行政权及新兴人权纳入宪法 宪法不只是保障人民免于国家侵害，更应保障人民获得良好行政。

从出生、教育、就业、医疗、住宅、交通到退休照护，人民一生几乎离不开行政机关。 行政违法、怠惰、贪污、浪费与不公平待遇，都可能直接伤害人民生活。 《欧盟基本权利宪章》第41条已明定良好行政权，保障公平处理、合理期间、陈述意见、阅览卷宗及行政决定说明理由等权利。 笔者主张参考此一制度，将人民享有合法、公正、廉洁、透明、有效率及负责任行政的权利明文入宪，并创建行政怠惰与违法失职的有效救济。 同时，人工智能及数字科技快速发展，宪法亦应加强信息自主、数字隐私、个人数据保护、算法公平及自动化决策进程保障，并强化生存权、健康权、居住保障、环境权与世代正义。 政府不能因为使用人工智能，就免除原应承担的法律责任。

依法行政不只是公务员的职务要求，更应成为人民可以向国家主张的宪法权利。 七、结语：宪法是人民的，政府是人民的公仆 宪法保障人民，最根本的意义可以归纳为三个层次： 不想当奴隶，就需要自由与平等；要活得下去，就需要周全的生存保障；要活得好，就需要良好行政、尊严对待及追求幸福的机会。 修宪不是为了扩大总统权力、维护政党利益或增加政府机关，而是为了创建真正主权在民、多数统治、权责相符、有效监督与保障人权的民主宪政。 最后再次强调： 主权在民是根本，多数统治是基础，责任政治是保障，良好行政是义务，人民尊严与幸福是目的。 宪法要安定，但不能僵化；修宪要困难，但不能不可能。 宪法不是总统的，不是行政院的，不是立法院的，也不是大法官的。

宪法是人民的！ 政府不是人民的主人，而是人民的公仆！ 中华民国下一阶段宪政改革，应让人民真正当家作主，能够自由地活下去、有尊严地活得好，并在民主法治与良好行政保障下追求幸福！ ＊作者为东海大学法律系退休教授