近来由于行政院长持续拒绝副署立法院三读通过的法律，引发社会各界的争议。 立法院长韩国瑜在国庆大会上公开指责「大罢免」跟「不副署」将使台湾沦为「假民主、真独裁」。 而总统府及行政院则立即反驳，主张「不副署」是为了「维护宪政秩序而采取的被动且必要的作法」。 在当前朝野政党各说各话的情境下，这个问题看起来似乎只是一个典型的政治论述攻防，但实际上它关系到台湾究竟能否维持民主宪政的基本原则，值得我们好好厘清其涉及的几个问题，包括：双首长制下的「副署权」代表什么？ 行政院长能否拒绝接受立法院通过的法律？ 行政院能否用「不副署」对抗立法院？ 「副署权」的启用是否代表行政院权力比总统还大？ 宪法法庭怎样才能恢复运作、仲裁此一宪政争议？

一、台湾双首长制的实际运作 依照《中华民国宪法》及其增修条文，总统、行政院与立法院各有不同职权。 总统是国家元首，负责国家安全；行政院长是最高行政首长，负责政府施政并向立法院负责；立法院则是最高立法机关，代表人民行使立法权，包括审议法律案与预算案。 由于台湾同时存在民选总统与行政院长，因此在政治学上被归类为「双首长制」或「半总统制」。 又因为总统任命行政院长不必经过立法院同意，因此台湾的双首长制本来就具有偏向总统的特征。 2000年陈水扁总统面对朝小野大的局面，仍然坚持任命自己属意的人选担任行政院长，而不理会国会多数的反对，这就进一步确立了总统在行政院长任命上的主导地位。

然而，上述的宪政运作经常被批评为「总统有权无责，行政院长有责无权」，也就是说：总统掌握相当大的政治权力，却不必承担施政成败的责任；行政院长必须为施政成败负责，却未必拥有相应的权力及自主空间。 有些学者将这套制度形容为「超级总统制」，并不是没有道理。 笔者认为，「总统直选」赋予总统极大的统治正当性，「总统任命行政院长不需立法院同意」使得台湾的双首长制明显偏向总统。 而目前「行政院长不副署法律，以帮助总统对抗国会」的怪现象，将使得总统大权独揽的现象更加严重，造成前所未来的宪政危机。 二、法案覆议失败后，行政院长还能拒绝接受吗？

在宪法规范及双首长制的基础上，让我们先思考一个基本问题：立法院三读通过的法律，若经行政院提请覆议仍维持原决议，行政院长是否可以拒绝副署，从而阻止法律的公布？ 依照我国宪法，立法院通过法律案后，总统应依法公布，且须经行政院长副署。 如果行政院认为该法案窒碍难行，可以依照宪法进程提请覆议。 这是行政权与立法权之间的重要制衡机制。 然而，覆议并不代表行政院可以无条件、无限期地反对立法院的决定。 依照宪法规定，「覆议时，如经全体立法委员二分之一以上决议维持原案，行政院长应即接受该决议」。 这项规定的最后几个字非常清楚：「应即接受该决议」。 换言之，行政院可以提请覆议，但不能在覆议失败后，仍然自行决定是否要接受立法院的决议。

宪法规定行政院必须接受立法院再度表决确定的法案，没有任何回避空间。 因为如果行政院可以片面否决立法院的决议，覆议就完全没有意义，等于行政权可以为所欲为。 不幸的是：从去年到现在，已经有八个立法院三读通过的法律案，因为行政院认为无法接受，即使在提请覆议失败后，仍然拒绝接受、拒绝副署，从而阻止法律的公布。 这是非常严重的违宪行为，也是民主国家不应该出现的状况。 如果行政院在覆议失败后，可以拒绝接受立法院的决议，那么宪法所规定的覆议制度还有什么意义？ 宪法条文所规定的「应即接受该决议」，也变成一句空话。 因此，行政院用「不副署」的方式来否决国会通过的法律案，可以说是百分之百违宪、毁宪的做法。

行政院对国会通过的法律案有不同看法时，可以依法寻求救济，包括提请覆议、申请释宪、或请求总统召开院际协调，但不能仅凭自己的判断，就否决立法院的决议，拒绝副署法律、施行法律。 否则，行政权完全凌驾于立法权之上，宪政主义所要求的「权力分立制衡」将荡然无存。 三、副署权不应成为对抗立法院的武器 目前的宪政争议中，另一个值得关注的问题是：行政院长的副署权究竟是一种什么样的权力？ 行政院长一旦不副署法律，总统与行政院长的关系将产生什么变化？ 我国的副署制度具有曲折的历史背景。 《中华民国宪法》原本带有比较接近内阁制的特征，但《动员戡乱临时条款》把宪政制度转向总统制发展，其后经过多次修宪，又逐渐形成双首长制。

但无论中央政府制度如何变化，宪法的部分条文仍然被保留下来，其中包括行政院长的副署权规定。 因此，行政院长在法律公布时的「副署权」，确实是一项有宪法依据的权力。 修宪过程没有想清楚的是：在内阁制中，「副署权」代表行政院长负有政治责任，他在总统公布法律时的副署行为，是「责任政治」的表示。 但是在「偏总统的双首长制」中，保留「副署权」变成一种行政院长可能用来制衡总统的手段，在关键时候行政院长可以对总统说不。 只是，过去行政院长都会配合总统公布法律，因此拒绝副署的情况从未出现。 这样的副署权，通常被当成形式上的权力，而非实质的权力。 一旦行政院长真的拒绝副署，那就代表行政院长决定「对抗总统」，不配合总统公布法律。

我们之所以这么推论，是因为「副署权」是写在《宪法》的「总统」专章，不是写在「立法院」专章。 宪法第37条规定：「总统依法公布法律，发布命令，须经行政院院长之副署，或行政院院长及有关部会首长之副署。 」因此，当行政院长拒绝副署，他所对抗的对象是总统，而非立法院。 换言之，副署权具有节制总统的作用，当行政院长不同意总统的某项决定时，可以通过拒绝副署阻碍总统公布法律，而要求促成双方政治协商。 然而，如今这项权力却被用来对抗立法院通过的法律。 这使得原本涉及总统与行政院长之间的宪政安排，现在却变成了行政院阻止立法院决议生效的工具。 这种宪法条文的扭曲，是非常值得警惕的制度错位。

因为在宪法所规定的行政与立法关系中，行政院对抗立法院的正当手段是「移请覆议」，而「覆议」被国会否决后，行政院只能「应即接受该决议」，没有不接受的空间。 当然，目前行政院的说法是：行政院认为国会通过的八个法律案违反宪法精神，而现在宪法法庭又因人数不足陷于瘫痪，无法做成法案是否违宪的判决，因此行政院「不得不、被动地」拒绝副署，以「保护宪法秩序」。 然而，这是完全没有正当性、也非常危险的说法。 首先，宪法究竟在哪一条规定中，赋予行政院长自行认定国会法案违宪，甚至可以在覆议失败后继续否决法律的权力？ 完全没有。 第二，历史上的独裁者都曾使用同样的借口，自行否定国会的决议，宣布国会违宪违法，然后不断扩大行政权，直到让国家陷入重大危机。

二战前德国的希特勒如此，最近南韩的尹锡悦也是。 行政权绝对不能因为自认为是在保护宪法，就取得凌驾其他宪政机关的地位。 即使行政院认为某个法律违宪，也必须通过宪法所设置的制度与进程处理，而不是由行政院自命为「宪法的守护神」，自行决定哪个法律违宪、哪个法律不违宪。 事实上，目前行政院自行判断法律合不合宪，已经出现自相矛盾的具体例子。 当立法院通过《台湾儿少成长及未来帐户条例》修正案，行政院认为国会增加编列特定补助金，侵害行政院的预算权与财政自主权，因此拒绝副署。

但是当立法院通过《强化国防自主暨无人载具产业发展条例》（通称《无人机条例》时，虽然也同样是增加编列预算，似乎侵害行政院的预算权，但行政院就接受并副署法案了，理由是「国家安全不能等」。 从这两个对比鲜明的例子来看，行政院「认定法律是否违宪」的权力实在太大了，而其「愿不愿意副署的任意性」也太大了。 这种「恣意自为」的情形，就是我们担心的「行政独裁」。 四、宪法法庭难产，始作俑者在总统本人 宪法法庭因人数不足无法运作，确实是目前某些法律是否合宪无法判定的原因。 但是行政院把宪法法庭的瘫痪，完全归咎于国会否决大法官人选，却又是一个似是而非的理由。 宪法法庭原应有十五名大法官，因部分大法官任期届满现在只剩下八人。

总统两度提名大法官人选送请国会同意，但在审查后都未获立法院同意，导致大法官人数无法补足。 总统在两度提名失败之后，可能认为他所属意的人选反正过不了关，索性不再提名大法官人选，于是宪法法庭陷入瘫痪。 宪法法庭瘫痪的根源在赖清德总统刚愎固执。 图为【宪法诉讼法】声请案，宪法法庭举行说明会，由司法院代院长、大法官兼审判长谢铭洋（中）主持会议。 （柯承惠摄） 真正让宪法法庭陷于瘫痪，正是总统的刚愎固执，而不是立法院的封杀。 因为在「朝小野大」的情况下，当党派色彩鲜明的大法官人选被否决后，总统就应该虚心检讨，改成提名政治立场比较中立、或是国会多数比较可能接受的人选，而不是坚持提名党派色彩跟自己一样的人，否则当然会一再被国会多数否决。

美国历史上也经常出现「朝小野大」的时候，当时的总统为了让大法官提名人选能够顺利通过，也必须妥协让步，提名政治立场不明显的人选，或甚至是反对党乐于接受的人选，否则大法官会议同样也无法开会。 遗憾的是，赖清德总统似乎完全不愿意面对「朝小野大」的现实，也不愿意采取妥协让步的心态。 如果总统继续拒绝提名大法官人选，宪法法庭当然就只会继续瘫痪，而法律案是否违宪的争议也继续无解。 其实，赖总统不愿意面对「朝小野大」的事实，坚持要贯彻自己的政治意志，与国会进行零和斗争，正是今天政府运作在各方面都陷入僵局的真正原因。 从去年的「大罢免运动」，就可以看出赖总统的个性中没有「妥协」的成分。

他因应「朝小野大」的选举结果，不是与国会多数进行协商，而是试图「罢免所有反对党议员」，期望翻转国会席次的劣势。 在后来的人事任命案上，总统拒绝妥协的作风仍然没有改变。 目前由于提名人选被国会否决而陷于瘫痪的，不只有司法院宪法法庭，还有监察院、中选会、国家通信传播委员会、检察总长等，将来可能连考试院、公平交易委员会、审计部等，也都可能无法运作，因为这些机关的成员也必须通过国会多数同意才能任命，但是赖总统只想提名自己中意的人选，甚至是清一色深绿的人选，其结果可想而知。

再往更深层的宪政结构思考，我们就会发现：「在朝小野大的情况下，坚持任命自己的行政院长，而不尊重国会多数的反对党」，注定会产生「少数政府」执政的种种困境，包括预算案、法律案、人事任命案、政府施政计划等等，都可能因为总统不愿意与国会妥协协商，而全部陷于瘫痪。 无论如何，即使宪法法庭陷于瘫痪，也不代表行政院因此取得代替大法官做成法律合宪性判断的权力。 如果行政院既能决定法律是否违宪，又能自行决定法律是否要运行，就必然造成权力过度集中的现象，也变成「行政独裁」。 我们真正需要做的，是设法恢复宪法法庭的正常运作，并让各宪政机关回到宪法所规定的职责范围，而不是让行政院凌驾于立法院跟司法院之上，成为自行判定法律合宪性的最高机关。

五、副署权启动后的政治后果 以上我们讨论的，都是宪法或法律层面的问题。 最后还有一个政治层面的问题，一样值得大家仔细思考，那就是：行政院开始启用副署权之后，不只影响了行政院与立法院的关系，也改变了总统与行政院长之间的权力关系，从而使将来的总统在任命行政院长时，只能考虑「更听话、更没有威胁」的人选。 过去，由于总统可以直接任命行政院长，行政院长通常是总统信任的人，因此很少通过拒绝副署来对抗总统。 但一旦这项权力成为实际可用的工具，未来的行政院长便可能在与总统意见不合时，以拒绝副署作为制衡总统或要胁总统的手段。 在我国宪政史上，曾有一则与此相近的故事。

据说郝柏村担任行政院长期间，曾因是否应晋升蒋仲苓为一级上将，与李登辉总统意见不同，并以不同意副署的立场表达反对，最后相关任命并未在郝柏村院长任内完成。 不过，这是人事命令的争议，并非法律公布案件，跟我们目前出现的争议不是同一个等级的问题，但它已经呈现了副署权可能产生的政治影响。 在卓荣泰院长频繁祭出「不副署」的武器之后，行政院长的权力突然变得很大，是可以让总统无法公布法律的。 为了避免行政院长对自己构成威胁，未来任何总统在任命行政院长时，都必须考虑：这位行政院长会不会在关键时刻，因政治立场不同或利益冲突，而运用副署权来牵制自己？ 其结果可能是总统更倾向于任命完全配合自己的人选，而不是任命具有专业能力、独立判断与自主意志的行政院长。

因此很吊诡的，表面上看起来，行政院长因动用副署权取得了新的权力，有点像内阁制的总理；但实际上，这项权力却可能导致总统更不愿意任命具有自主性的行政院长，只会任命「唯唯诺诺、听命行事」的弱势行政院长，如此以来，反而进一步强化了总统的主导地位。 台湾的双首长制原本就存在一个长期悬而未决的疑问：当立法院多数与总统所属政党不同时，总统是否应任命获得国会多数支持的人选担任行政院长？ 过去三十年来，这个问题始终没有明确的答案，只知道总统通常不太愿意任命不同政党的领袖（2016年大选后民进党成为国会多数，马英九总统主动表示愿意任命民进党主席指定的人选担任行政院长，可能是唯一的例外）。

而在将来，当行政院长可以运用副署权阻止法律公布时，总统在任命与自己党派不同的行政院长时，就必须承担极大的政治风险，因此就更不可能了。 笔者担心，副署权的启用将使总统更加不愿意任命具有独立判断能力的人选，并使行政院长全然变成总统意志的运行者。 如此一来，台湾的双首长制表面上仍然存在，实际运作却可能更加集中于总统。 行政院长看似拥有副署权，却未必因此获得真正的自主性；总统反而可能通过更谨慎的人事安排，进一步巩固自己的权力，而更朝向「超级总统制」发展。 结语：重新确立权力分立与制衡 台湾现在正面临严峻的宪政危机。

由于「朝小野大」的对抗，演变成国会杯葛预算；总统试图罢免国会反对党的所有议员；行政院长不副署国会通过的法律；而国会又全面封杀总统提名人选，使宪法法庭及其他独立机关陷于瘫痪。 我们似乎要将双首长制的种种负面可能性演绎一遍，直到这个体制崩溃为止。 本文认为，行政院在覆议失败后，仍通过拒绝副署来阻止立法院通过的法律公布，是一个涉及宪法规范、权力分立与民主原则的重大争议，而行政院的做法是不对的，其理由也经不起检验。 因为这不只是个别法案好坏的问题，而是行政权与立法权之间的制衡关系被破坏了。

另一方面，副署权的实际运用，貌似让行政院长拥有内阁制总理般的权力，但实际上只会让台湾原本偏向总统的双首长制，更进一步朝向超级总统制发展，而未来的行政院长更难拥有独立判断与专业自主的空间。 民主制度不能只依靠定期选举维持，更需要各宪政机关尊重彼此职权、遵守宪法进程，并通过权力分立与相互制衡，避免任何一个机关过度集中权力。 如果目前的宪政僵局无法化解，政治冲突持续恶化，行政权将越来越不理会国会的制衡，变成总统对抗国会的工具，让台湾走上「行政独裁」的方向。 台湾当前最重要的课题，就是重新确立宪法的基本原则，恢复各宪政机关应有的制度功能。 如何让权力分立与相互制衡真正落实，才是我们面对这场宪政危机时，必须认真思考的问题。

＊作者为长风文教基金会董事长