行政院长卓荣泰10月2日在立法院答询时说，9月份的薪水「我还没有领」。 他形容，坐在主席台上的立法院长韩国瑜是「有薪水的院长」，而自己则是一位「没有领薪水的院长」。 这并不是因为行政院长没有法定待遇，而是立法院在审议115年度中央政府总预算时，作成冻结行政院长9月至12月薪资的决议。 卓荣泰当天表示，政务人员待遇属法定经费，不能删除、冻结，如果借此拘束行政机关行为，「绝对是于法无据」。 这件事情当然可以继续争论：立法院究竟能不能通过预算决议冻结行政院长薪资？ 行政院认为这项冻结于法无据，法律依据究竟在哪里？ 如果行政院认定法定待遇仍应支付，那么9月份的薪水为什么至今没有拨付？

但引人思考的，反而是另一个问题：院长没领薪水，究竟表彰了什么？ 又保护了什么？ 如果冻结薪资是为了表彰立法院的预算审议权，那么它究竟在制衡什么？ 如果是为了监督行政院，又是针对哪一项具体行政行为？ 如果立法院所附条件，确实如行政院长所说，是要求行政院让其不副署的法律案生效，那么以预算手段暂停其法定待遇，那么这项制度安排究竟是在保护立法院的权力、行政责任的政治性，还是另一种更大的宪政原则？ 反过来说，如果行政院认为这项冻结于法无据，那么依法应该支付的薪资为什么没有支付？ 究竟是哪一个权责机关认定目前「不发」？ 依据的是哪一条法律？ 谁对这个决定负责？ 既然院长认定依法应支付，那暂不支付的决定由谁作成？ 为何可以不被追究其违法责任？

法律可以有争议，制度却不能永远停在争议里。 薪水要发，有发的法律依据；薪水不发，也应该有不发的法律依据。 要发不发，都必须有人依法负责。 如果行政机关认为立法院的决议没有拘束力，就应该依照自己的法律判断继续运行法定待遇；如果认为在争议解决之前暂缓支付有其必要，也应该能说明究竟是哪一项法令授权这样做。 可是现在已经出现一个很奇怪的状态：立法院说自己是在依法行使预算审议权，行政院说自己尊重立法院更尊重法律，人事与会计机关也可以说明自己的立场。 每一个环节似乎都有自己的理由，但没人知道，谁决定发不发院长薪水，他又有何依据？ 这不是单纯的朝野对抗问题，而是「责任究竟落在哪里」的问题。 而且这种制度上的接缝，还不只出现在行政院长的薪水而已。

立法院预算中心9月针对115年度中央政府总预算追加预算案提出评估，指出行政院是在年度总预算审查结果尚未经总统公布、尚无法定预算数之前，就提出追加预算案；由于预算法规定追加预算应以法定预算为基础编列，因此预算中心认为其适法性「待酌」。 同一份报告也指出，本次追加预算案约九成五资源集中于国防及经济发展支出，使教育、科学、文化、社会福利及环境保护经费的相对占比下降，并认为资源配置与宪法政策意旨「容有落差」。 有意思的地方，就在于没有人直接说追加预算「恐有违法、违宪之虞」。 换言之，「适法性待酌」不是违法；「与宪法政策意旨容有落差」也不等于违宪。 问题就在这里：待酌，由谁来酌？ 谁有权酌？

宪法第164条明定，中央教育、科学、文化经费不得少于预算总额15%。 但释字463已经说得很清楚，这里所称的「预算总额」不包括追加预算及特别预算；同时，教育、科学、文化经费的具体数额、比例、编列方式及归属范围等问题，应由立法者本其政治责任决定。 换句话说，只要依照现行规则计算，年度总预算中的比例符合规定，就可能得到一个形式上完全成立的答案。 可是，这个答案是否已经回应了宪法真正想保护的东西？ 假设未来一个非常熟悉制度的人，知道哪些预算要计入分母、哪些不计入分母，也知道哪些事项可以通过追加预算处理，那么他完全可能设计出一套每一个数字都符合既有规则、每一个进程也都有法源依据的预算安排。

报表上的比例没有违反规定，进程也没有明显越界，但国家实际把多少资源放到哪里，却可能已经产生很大的变化。 所以我们不得不想：当一个制度的指针完全正确时，它是否仍然可能与制度原本想保护的目的逐渐产生距离？ 这种状况才刚刚在教育现场演出过：教师聘任率99.48％，不代表缺师荒已经解决；留任率提高了，也不代表老师还是跟以往一样愿意付出；一项计划完成率100%，更不代表原本要解决的问题已经消失。 数字没有说谎，却可能没有说完事情；进程没有违法，也可能没有完成制度的目的。 回到宪政制度里，道理也是一样：形式上的合宪，是一个法律判断；宪法目的是否仍然被实现，则是另一个问题。

近期台湾常见的宪政争议，是行政院说立法院违宪，立法院说行政院违宪；不同政治阵营也各自提出宪法解释，试图证明对方站错了位置。 这当然是一种令人困扰的宪政冲突，但它至少还有一个共同前提：大家都承认宪法是最高规范，争的是谁比较符合宪法。 可是，如果有一天，所有政治与行政行为人都已经非常熟悉制度，每一个决定都有法条可以援引，每一项支出都有预算科目，每一个进程都有授权，每一个争议都有过去的解释可以引用，最后所有人都可以很有把握地说：「我没有违宪。 」 那么，接下来呢？ 大家都没有违宪，就能证明「宪法本想保护的东西，一定毫发无伤」吗？ 这可能比今天大家互相指责对方违宪，更值得我们警惕。 因为前一种状态至少还存在冲突。

有人认为权力越界，就会有人提出质疑；有人认为制度遭到破坏，就会要求宪法机关介入。 但如果未来的制度越来越精密，每一个行为人都学会如何在规则之内行动，最后形成的是一个「大家都没有违宪」的世界，反而可能很难找到一个明确的责任承担者。 没有人违反规则，却可能没有人再对规则背后的目的负责。 这也是为什么，回头看卓荣泰所说的「我还没领到薪水」，应该争论的并不是行政院长到底能不能领那笔钱。 毕竟问题应该回到宪法、法律与预算制度本身来处理，而不能靠政治人物的一句话决定。 所以更值得追问的恐怕是：这项制度安排究竟表彰了什么，又保护了什么？ 卓院长前一日并说：行政院编列预算是宪法义务，盼立法院谨守宪政分际、依期限审议预算，让宪政秩序回归常轨。

但预算法固然规定立法院应于预算年度开始前完成审议，也规范总预算未及时完成时，部分既有例行计划得依前一年度预算运行，却没有因此创建一套足以促使预算如期完成的责任效果。 法律写了期限，却没有把「逾期之后怎么办」完整接起来。 一个制度不仅需要「有没有违反规则」的答案，还需要有人对制度运作最后产生的结果负责、补齐尚未完整的责任。 正因为宪政制度需要立法、行政与司法各自负责，我们才更应该在形式规则之外，持续追问制度目的是否仍然存在、同时在有人没有完成责任时，规范不只能发挥续行韧性，更能引导权利者如期完成。 否则，即使制度上每一个进程都有依据，每一笔钱都有科目，每一项权力都有授权，每一个人都可以说自己依法而行。

仍没有人想要回答，这些法律、预算与进程，是为了达成什么目的。 院长没领薪水，看起来只是一笔钱的问题；追加预算看起来只是预算编列技术问题；宪法第164条看起来也只是15％的计算问题。 但如果我们把这些事情放在一起看，也许真正值得担心的，并不是哪一个人今天违反了宪法，而是有一天，我们所有人都能证明自己没有违宪，却再也没有人能回答：宪法原本想保护的东西，还在不在？ ＊作者为制度观察者