立法院長韓國瑜日前主持115年度中央政府總預算案朝野協商，因國民黨團總召傅崐萁第五度缺席，又未授權黨團書記長簽字，罕見震怒，痛批「慈禧太后垂簾聽政」，甚至直指立法院正在「病態發展」。 這一怒，固然凸顯國會議事運作的荒謬，卻也意外揭開我國中央政府總預算審議更深層的沉痾：一年數兆乃至十餘兆元的國家財政，難道只要幾個黨團總召坐下來協商、刪刪凍凍、簽字散會，就算向人民交代了嗎？ 中央政府總預算不是政黨攻防的政治籌碼，更不是朝野協商桌上的數字遊戲，而是行政權取得人民血汗錢、支配國家資源最重要的民主授權。 《憲法》第六十三條明定立法院有議決預算案之權，第七十條並規定立法院對行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。

預算權既是國會制衡行政權的重要工具，就不能把實質審議縮減為最後階段的政黨協商。 《預算法》其實早已明定總預算應如何審議。 第四十八條要求行政院長、主計長及財政部長列席報告施政計畫及歲入、歲出預算編製經過；第四十九條要求預算審議應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效及優先順序；第五十條對營業基金及其他特種基金另定審議重點。 尤其第五十三條明定，總預算案於立法院院會審議時，得限定議題及人數，進行正反辯論或政黨辯論。 既然法律已設計公開辯論制度，重大預算收支就不應到了最後，交由少數黨團幹部協商了事。

凡涉及兆元級國防軍購、社會福利、重大公共建設，以及鉅額基金、補助、委辦支出，都應依《預算法》在立法院院會進行正反辯論或政黨辯論，並透過國會頻道完整公開播出，讓二千三百萬人民看清楚：行政院為什麼要花這筆錢？ 立法院為什麼同意？ 為什麼刪除？ 各政黨誰贊成？ 誰反對？ 理由究竟是什麼？ 都需要公示於人民，做為政治課責的依據！ 這才是真正的預算民主。 然而，我國總預算審議多年來恰恰存在另一種積弊：行政部門以上年度預算為基礎逐年增加，立法院到了最後階段，則以大量刪減案、凍結案、通案刪減及朝野協商收場。 相對於數兆元的總預算，即使最後刪掉數十億、數百億元，也往往只是龐大預算中的零頭。

這種沉痾甚至連長年擔任民進黨立院黨團總召的柯建銘都曾公開承認。 2020年9月28日，他參加中央政府總預算案政黨協商時即坦言：「去年的公務預算將近2兆元，委員會全部審完還刪不到30億元，後來就是用比例來處理，每年都是這樣。 我也很清楚就是1.7%、1.8%或2%喊一喊而已。 」談到大量凍結案，他更直言：「幾百案都是凍結10%，提出報告後同意動支，坦白講這是立法院的陋習，真的不是很好。 」這幾句話，正是我國總預算審議多年積弊最真實的自白。 將近二兆元公務預算，委員會審完刪不到三十億元，最後再喊一個百分比通案處理；大量預算先凍結百分之十，行政機關提出報告後又同意動支。

表面上刪刪凍凍、朝野攻防激烈，實際上卻可能沒有真正追問每項重大支出的必要性、合法性與效益。 柯建銘既然早在2010年就知道這是「立法院的陋習，真的不是很好」，為什麼歷經多年仍未根本改革？ 如今115年度總預算案朝野協商，又演變成國會議長震怒、黨團總召缺席的政治風暴，更證明問題從來不只是某一年度刪多刪少，更不只是某位總召來不來，而是總預算審議方式本身早已累積多年制度沉痾。 接下來的116年度預算，更不能重蹈覆轍。 行政院編列中央政府機關歲入約三兆八千億元、歲出約三兆六千億元，但這還不是國家財政全貌。 依《預算法》體系，還包括國營事業營業基金及龐大的非營業特種基金。 三本帳全部攤開，年度預算收支規模約達十一兆元。

如此巨額的人民財產，豈能最後濃縮成幾位黨團幹部在議場裡討價還價？ 更何況，116年度預算首先存在歲入結構不正常的問題。 近年政府稅收大增，與股市及資產交易熱絡密切相關。 股票交易課徵證券交易稅，現股當沖甚至享有減半優惠；但個人上市、上櫃股票交易所得，自2016年起原則上又不課證券交易所得稅。 受薪階級每月薪資所得清清楚楚繳納所得稅，鉅額股票價差所得卻可能免繳所得稅。 這究竟符不符合量能課稅與租稅公平？ 國家財政是否過度依賴股市交易熱潮？ 都應在國會公開辯論，而不是行政院宣布「歲入創高、收支平衡」就算交代。 歲入不正常，歲支更須嚴格檢驗。 國防軍購與社會福利都已形成兆元級財政負擔。

國家安全固然重要，但軍購價格是否合理、程序是否透明、交貨是否延宕、裝備是否真正符合防衛需求，不能因一句「國家安全」就降低國會監督密度。 社會福利也是如此，老人、兒少、長照及弱勢當然應該照顧，但補助是否重複？ 委辦是否浮濫？ 有沒有層層轉包？ 真正有多少錢到達需要照顧的人民手中？ 都應逐項檢驗。 政府近年委辦、補助、政策宣導及媒體行銷不斷增加，更應全面落實零基預算。 不能因為去年編過，今年就理所當然再編；更不能去年編一百億元，今年先編一百二十億元，最後讓立法院刪掉十億元，行政機關反而宣稱「預算遭大砍」。 真正的預算審議，應該反過來：每一筆重大支出，都從零開始證明其必要性。 國營事業與非營業特種基金也不能成為監督死角。

台電、中油等國營事業的重大投資、採購、虧損及政策負擔，最後仍可能由全民承受；各部會掌握的龐大基金，也可能形成一般總預算之外的「第二財政」。 任務重疊、績效不彰甚至設置目的已不存在者，就應裁併、廢止，而不是年年編列、永久存在。 所以，韓國瑜真正應該震怒的，不只是傅崐萁第五度沒有來協商，而是：明知這是立法院多年陋習，為什麼直到今天，我們還在用朝野協商、比例統刪、凍結解凍的老方法，處理數兆乃至十餘兆元的國家預算？ 116年度預算真正需要的，不是一場「震怒協商」，而是一場公開的國家財政總體檢。 三兆八千億元歲入從哪裡來？ 三兆六千億元歲出花到哪裡去？ 三本帳約十一兆元如何運作？ 兆元級軍購與社福支出是否合理？

龐大的委辦、補助及政策宣導究竟產生多少公共效益？ 重大預算收支都應依《預算法》在國會公開辯論，並由國會頻道完整播送，接受全民共同檢驗。 因為總預算的錢不是總統的錢，不是行政院的錢，也不是朝野黨團可以協商處分的錢，而是人民的辛苦血汗納稅錢。 韓國瑜可以震怒，朝野當然可以協商；但震怒不能代替審議，協商不能取代辯論，表決更不能免除向人民說明的責任。 把十一兆元國家財政一本一本翻開，把重大收支一項一項公開辯論，把行政院與朝野政黨的主張透過國會頻道送到人民面前，讓人民看得見、聽得懂、判斷得了——這才叫預算民主，也才是真正向人民交代。 ＊作者為東海大學法律系退休教授