立法院长韩国瑜日前主持115年度中央政府总预算案朝野协商，因国民党团总召傅崐萁第五度缺席，又未授权党团书记长签字，罕见震怒，痛批「慈禧太后垂帘听政」，甚至直指立法院正在「病态发展」。 这一怒，固然凸显国会议事运作的荒谬，却也意外揭开我国中央政府总预算审议更深层的沉疴：一年数兆乃至十余兆元的国家财政，难道只要几个党团总召坐下来协商、删删冻冻、签字散会，就算向人民交代了吗？ 中央政府总预算不是政党攻防的政治筹码，更不是朝野协商桌上的数字游戏，而是行政权取得人民血汗钱、支配国家资源最重要的民主授权。 《宪法》第六十三条明定立法院有议决预算案之权，第七十条并规定立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。

预算权既是国会制衡行政权的重要工具，就不能把实质审议缩减为最后阶段的政党协商。 《预算法》其实早已明定总预算应如何审议。 第四十八条要求行政院长、主计长及财政部长列席报告施政计划及岁入、岁出预算编制经过；第四十九条要求预算审议应注重岁出规模、预算余绌、计划绩效及优先级；第五十条对营业基金及其他特种基金另定审议重点。 尤其第五十三条明定，总预算案于立法院院会审议时，得限定议题及人数，进行正反辩论或政党辩论。 既然法律已设计公开辩论制度，重大预算收支就不应到了最后，交由少数党团干部协商了事。

凡涉及兆元级国防军购、社会福利、重大公共建设，以及巨额基金、补助、委办支出，都应依《预算法》在立法院院会进行正反辩论或政党辩论，并通过国会频道完整公开播出，让二千三百万人民看清楚：行政院为什么要花这笔钱？ 立法院为什么同意？ 为什么删除？ 各政党谁赞成？ 谁反对？ 理由究竟是什么？ 都需要公示于人民，做为政治课责的依据！ 这才是真正的预算民主。 然而，我国总预算审议多年来恰恰存在另一种积弊：行政部门以上年度预算为基础逐年增加，立法院到了最后阶段，则以大量删减案、冻结案、通案删减及朝野协商收场。 相对于数兆元的总预算，即使最后删掉数十亿、数百亿元，也往往只是庞大预算中的零头。

这种沉疴甚至连长年担任民进党立院党团总召的柯建铭都曾公开承认。 2020年9月28日，他参加中央政府总预算案政党协商时即坦言：「去年的公务预算将近2兆元，委员会全部审完还删不到30亿元，后来就是用比例来处理，每年都是这样。 我也很清楚就是1.7%、1.8%或2%喊一喊而已。 」谈到大量冻结案，他更直言：「几百案都是冻结10%，提出报告后同意动支，坦白讲这是立法院的陋习，真的不是很好。 」这几句话，正是我国总预算审议多年积弊最真实的自白。 将近二兆元公务预算，委员会审完删不到三十亿元，最后再喊一个百分比通案处理；大量预算先冻结百分之十，行政机关提出报告后又同意动支。

表面上删删冻冻、朝野攻防激烈，实际上却可能没有真正追问每项重大支出的必要性、合法性与效益。 柯建铭既然早在2010年就知道这是「立法院的陋习，真的不是很好」，为什么历经多年仍未根本改革？ 如今115年度总预算案朝野协商，又演变成国会议长震怒、党团总召缺席的政治风暴，更证明问题从来不只是某一年度删多删少，更不只是某位总召来不来，而是总预算审议方式本身早已累积多年制度沉疴。 接下来的116年度预算，更不能重蹈覆辙。 行政院编列中央政府机关岁入约三兆八千亿元、岁出约三兆六千亿元，但这还不是国家财政全貌。 依《预算法》体系，还包括国营事业营业基金及庞大的非营业特种基金。 三本帐全部摊开，年度预算收支规模约达十一兆元。

如此巨额的人民财产，岂能最后浓缩成几位党团干部在议场里讨价还价？ 更何况，116年度预算首先存在岁入结构不正常的问题。 近年政府税收大增，与股市及资产交易热络密切相关。 股票交易课征证券交易税，现股当冲甚至享有减半优惠；但个人上市、上柜股票交易所得，自2016年起原则上又不课证券交易所得税。 受薪阶级每月薪资所得清清楚楚缴纳所得税，巨额股票价差所得却可能免缴所得税。 这究竟符不符合量能课税与租税公平？ 国家财政是否过度依赖股市交易热潮？ 都应在国会公开辩论，而不是行政院宣布「岁入创高、收支平衡」就算交代。 岁入不正常，岁支更须严格检验。 国防军购与社会福利都已形成兆元级财政负担。

国家安全固然重要，但军购价格是否合理、进程是否透明、交货是否延宕、装备是否真正符合防卫需求，不能因一句「国家安全」就降低国会监督密度。 社会福利也是如此，老人、儿少、长照及弱势当然应该照顾，但补助是否重复？ 委办是否浮滥？ 有没有层层转包？ 真正有多少钱到达需要照顾的人民手中？ 都应逐项检验。 政府近年委办、补助、政策宣导及媒体行销不断增加，更应全面落实零基预算。 不能因为去年编过，今年就理所当然再编；更不能去年编一百亿元，今年先编一百二十亿元，最后让立法院删掉十亿元，行政机关反而宣称「预算遭大砍」。 真正的预算审议，应该反过来：每一笔重大支出，都从零开始证明其必要性。 国营事业与非营业特种基金也不能成为监督死角。

台电、中油等国营事业的重大投资、采购、亏损及政策负担，最后仍可能由全民承受；各部会掌握的庞大基金，也可能形成一般总预算之外的「第二财政」。 任务重叠、绩效不彰甚至设置目的已不存在者，就应裁并、废止，而不是年年编列、永久存在。 所以，韩国瑜真正应该震怒的，不只是傅崐萁第五度没有来协商，而是：明知这是立法院多年陋习，为什么直到今天，我们还在用朝野协商、比例统删、冻结解冻的老方法，处理数兆乃至十余兆元的国家预算？ 116年度预算真正需要的，不是一场「震怒协商」，而是一场公开的国家财政总体检。 三兆八千亿元岁入从哪里来？ 三兆六千亿元岁出花到哪里去？ 三本帐约十一兆元如何运作？ 兆元级军购与社福支出是否合理？

庞大的委办、补助及政策宣导究竟产生多少公共效益？ 重大预算收支都应依《预算法》在国会公开辩论，并由国会频道完整播送，接受全民共同检验。 因为总预算的钱不是总统的钱，不是行政院的钱，也不是朝野党团可以协商处分的钱，而是人民的辛苦血汗纳税钱。 韩国瑜可以震怒，朝野当然可以协商；但震怒不能代替审议，协商不能取代辩论，表决更不能免除向人民说明的责任。 把十一兆元国家财政一本一本翻开，把重大收支一项一项公开辩论，把行政院与朝野政党的主张通过国会频道送到人民面前，让人民看得见、听得懂、判断得了——这才叫预算民主，也才是真正向人民交代。 ＊作者为东海大学法律系退休教授