九月三十日，赖清德总统又亲自出面，逐项说明行政院所提六千零七十六亿余元追加预算，从民生安定、国防、国营事业增资、社会福利，一路谈到军公教待遇与儿少政策，并向立法院喊话，希望尽速完成审议。 问题来了：这究竟是谁的预算？ 谁应该向立法院负责？ 《宪法》第五十三条明定：「行政院为国家最高行政机关。 」第五十八条规定，预算等重要事项应由行政院院长及各部会首长提出行政院会议议决；第五十九条更明定：「行政院于会计年度开始三个月前，应将下年度预算案提出于立法院。 」 所以我并不主张总统完全不能谈预算或国家政策；问题在于，当总统愈来愈频繁站到行政院前面，亲自替行政院的重大政策与预算说明、辩护，甚至催促国会审议，那政治责任究竟由谁承担？

行政院长作为宪法明定的最高行政机关首长，又被置于何地？ 这次追加预算岁出为六千零七十六亿余元，其中包括中油增资二千三百三十八亿余元、国防相关约一千四百五十七亿元；国防项目又包括三项无人载具等约五百五十九亿元。 追加预算编列后，岁入岁出差短加计债务还本所需，尚须融资调度约二千零八十六亿元，并规划以举债支应。 因此必须特别说清楚：不是六千零七十六亿元全部举债，而是追加预算及相关收支计算后所需融资调度约二千零八十六亿元以举债支应，其规模已逾追加预算岁出总额的三分之一。 如此庞大的举债需求，更应由行政院向立法院及人民充分说明其必要性、财源安排及对财政纪律的影响。 赖清德岂可越俎代庖，无责一身轻！

但这次预算争议，只是赖清德两年多来宪政问题的一个缩影。 先看大法官人事。 二○二四年十月底七位大法官任期届满后，总统提出的大法官人选先后两度遭立法院否决，迄今仍未完成补实，使宪法法庭长期处于大法官人数不足的非常状态。 这时尤其值得重读释字第六三二号。 释字第六三二号原来处理的是监察院人事，不是大法官人事，但它所揭示的宪政原则非常重要。 大法官指出，为维系宪法机关正常运作，总统应适时提名继任人选，立法院也应适时行使同意权；如果总统消极不为提名，或者立法院消极不行使同意权，以致宪法机关无法正常行使职权，破坏国家宪政制度完整，均为「宪法所不许」。 这里尤其要分清楚：「不同意」与「不行使同意权」完全是两回事。

立法院依法审查总统提名的人选，最后投票否决，仍然是在行使宪法所赋予的同意权；不能因为表决结果不符合总统期待，就倒过来指责立法院没有行使职权。 释字第六三二号所指摘的是宪法机关消极不行使职权，而不是要求立法院一定要同意总统所提的人选。 后来宪法法庭一一三年宪判字第九号判决，也援引释字第六三二号，从「宪法忠诚义务」说明宪法机关不得消极不行使人事权。 如此一来，问题反而更加清楚：立法院对赖清德两度提出的大法官人选，都已经依法进行审查、表决。 两度否决本身仍是同意权的行使；人选遭否决之后，总统的提名权与维持宪法机关正常运作的责任，却没有因此消失。

因此真正应该追问的是：立法院已经两度行使同意权，总统为什么可以在两度提名失败后，长期不再提出新的人选？ 如果一方面指责国会「瘫痪宪法法庭」，另一方面自己握有大法官提名权却迟迟不再行使，这究竟符合释字第六三二号所揭示的宪法机关忠诚履行职权原则吗？ 同意权不是「必须同意」的权力；提名权也不是「提过两次就可以不再提」的权力。 宪法要求的是各宪法机关忠诚、持续履行自己的职责，共同维持宪政机关正常运作，而不是把自己应负的责任推给另一个宪法机关。 再看检察总长。 《法院组织法》第六十六条明定，最高检察署检察总长由总统提名，经立法院同意任命。

赖清德提名徐锡祥担任检察总长，五月五日遭立法院以五十票同意、六十一票不同意否决；但仅仅三天之后，徐锡祥又经总统指定，自五月八日起代理检察总长。 到现在已经代理将近五个月。 这不是普通的职务代理，而是一位刚刚经过《法院组织法》所定民主进程，明确未获立法院同意的人，随即以「代理」方式行使同一职务的权力，而且一代理就是将近五个月。 连前司法院长赖浩敏都公开质疑：「某位检察长被国会否决，还被派代理，违反民主」，并反问：「被代表民意的立法院否决了，这可以吗？

」 这两句话正好点出问题内核：既然法律要求总统提名必须经过立法院同意，立法院也已依法行使同意权并作成不同意的决定，怎么可以在表决之后，换一个「代理」名义，让同一个人继续实际行使同一职务的权力？ 民间司法改革基金会也曾公开指出，现行法律对检察总长任期届满时如何指定代理人、总统是否有权指定代理人，并无明文规定；过去虽有代理检察总长的先例，但与今天指定「刚遭立法院否决的人」代理检察总长，情形并不相同。 司改会因此质疑此举有架空国会人事同意权、欠缺民主正当性的疑虑。 法务部虽以维持最高检察署正常运作及过去曾有代理先例为由辩护，但是，机关不能停摆是一回事，为什么偏偏一定要由刚遭国会否决的人代理，却是另一回事。

《法院组织法》既然明定检察总长必须经立法院同意，目的就在使全国最高检察机关首长的人事受到民主进程与制度制衡。 如果一个没有获得国会同意的人，可以藉「代理」之名长期行使同样的检察总长职权，那么法律明文规定的立法院同意权，究竟还剩下多少实质意义？ 尤其徐锡祥从五月八日代理至今已将近五个月，总统如果迟迟不另提适当人选，问题就不只是一次人事安排的争议，而是最高检察机关首长长期处于重大适法性与民主正当性争议之中。 连前司法院长都公开质问「这可以吗？ 」当全国最高检察机关首长的人事安排都处于如此重大的制度争议之中，又怎能要求人民毫无疑问地信任司法？ 再看行政与立法关系。 行政院长卓荣泰多次对立法院三读通过的法律采取不副署作法，引发重大宪政争议。

如果行政院认为立法院通过的法律窒碍难行，《宪法增修条文》第三条第二项第二款已明定覆议制度；覆议如果经立法院维持原案，「行政院院长应即接受该决议」。 既有覆议制度，又有宪法审判制度，行政院却选择以不副署阻止法律完成公布进程，其合宪性当然应接受最严格的公共检验。 然而，在这一连串宪政争议之下，戴立安九月底公布的「台湾民心调查」，却出现相当醒目的结果：赖清德施政满意度百分之五十一点四、不满意百分之四十一点一；信任度百分之五十一点二、不信任百分之三十五点七。 换句话说，依这份调查，赖清德的施政满意度已经超过五成。

这份调查于九月二十一日至二十三日进行，共完成一千零七十五份有效样本，其中住宅电话六百九十八人、移动电话三百七十七人；在百分之九十五信心水准下，抽样误差最大约正负三个百分点。 调查由戴立安负责问卷设计与分析，并由市场研究公司运行电话访问。 这些数据都应如实交代。 但是，尊重民调专业，不代表人民不能质问民调。 同年八月三十一日至九月二日进行的TVBS民调，赖清德施政满意度为百分之三十九、不满意百分之三十八。 两份调查并非同一天进行，因此不能简单把差距全部归因于抽样问题；这一点也必须公平说明。 可是，一个月内出现百分之三十九与百分之五十一点四的差距，足足十二点四个百分点，当然值得研究。 究竟是调查期间发生的政治事件造成民意快速变化？

还是抽样架构、题目设计、问题顺序、加权方式、未表态者比例，或不同调查机构长期存在的「机构效应」造成差异？ 不能因为数字符合自己的政治期待就照单全收，也不能因为不符合自己的期待就指控造假。 最好的办法，就是把问卷、抽样、加权及交叉分析数据尽可能公开，让社会检验。 更值得注意的是，在戴立安同一份调查中，赖清德施政满意度为百分之五十一点四，而行政院长卓荣泰的施政满意度则为百分之四十一点九，两者相差九点五个百分点。 这又回到本文最前面的宪政问题。 《宪法》明定行政院是国家最高行政机关，行政院长向立法院负责；但今天重大政策由总统宣示，追加预算由总统说明，政治攻防也往往由总统定调，最后人民接受调查时，却又主要以「总统施政满意度」衡量政府表现。

那么，行政院长究竟是最高行政机关首长，还是总统政策的首席执行官？ 这正是台湾宪政权责长期错置最值得警惕之处。 更重要的是，民调不能取代宪法。 即使百分之六十、百分之七十人民满意一位总统，也不会因此使总统取得宪法没有授予的权力；反过来，即使一位总统支持度跌到百分之二十，只要仍在法定任期内，也不能任意剥夺他的宪法职权。 如果政治权力的正当性只看今天的民调数字，那么还需要宪法做什么？ 所以我质疑的，不只是戴立安这一份民调，而是台湾政治逐渐形成的一种危险习惯：把「施政满意度」当成「宪政合格证」。

大法官有没有适时补提名、检察总长人事同意权有没有受到尊重、行政院有没有向立法院负责、不副署是否符合宪法、总统与行政院长的权责界线是否遭到混淆，这些都有宪法与法律可以检验，不会因为一张民调表出现百分之五十一点四，就突然变成没有问题。 民调只能告诉我们：在特定时间、依特定方法抽出的受访者，如何回答特定问题。 它不能替任何执政者声明合宪，更不能洗掉两年多来一件又一件应受宪法检验的政治恶行。 所以，看到「多数满意施政」这六个字，我不急着指控民调造假；但我要问： 两年多来这么多宪政争议摆在眼前，为什么不同民调竟会出现如此巨大的差距？ 把方法摊开，把数据摊开，把两年多来一件件宪政作为也摊开。 让人民自己判断。

民调可以测量民意，却不能裁判宪法；多数可以决定谁执政，却不能决定什么叫合宪。 ＊作者为东海大学法律系退休教授