2024年总统大选前，赖清德曾承诺任内兴建13万户社会住宅，但政策上路后，实际目标下修为3万户，引发社福团体与住宅倡议者强烈批评，质疑政见跳票、政策发夹弯。 本文不评论政治责任归属，而是聚焦一个常被忽略、却是政策可行性内核的技术问题：盖出13万户社宅，究竟需要多少土地、多少经费？ 并以国际上公认住宅供给效率最高的新加坡组屋（HDB）制度作对照，观察两地在土地使用强度上的差距。 社宅用地需求就基地开发强度而言，容积率与建蔽率是决定「一块地能盖出多少房子」的两个关键指针，也是后续土地需求试算的基础。 容积率指总楼地板面积除以基地面积，容积率越高，同一块地能盖出的总楼地板面积越大。

建蔽率指建筑物投影面积除以基地面积，建蔽率越低，代表建筑物退缩、留给开放空间与绿地的比例越高。 实务上因公设（梯厅、机电设备空间等）通常不计入法定容积，加上都市更新、社宅项目等容积奖励，「允建容积」常高于「基准容积」，本文采常见经验值1.6倍估算。 这个差距，加上是否计入公共设施用地、采哪种土地取得机制，正是决定13万户社宅需要270公顷、还是逼近1,350公顷土地的关键杠杆。 13万户土地需求试算公式为：所需基地面积＝（总户数 × 每户平均楼地板面积）÷允建容积率。 以下统一采基准容积300%、允建容积1.6倍（即480%）。

以30坪／户(含公设)估算（对应2房偏大或3房混合房型），13万户总楼地板面积约390万坪，换算所需土地约270公顷，相当于约10.3座大安森林公园（面积约26公顷）。 这270公顷仅是建筑基地本身的面积，尚未计入公共设施用地。 实务上，非都市土地计划单元整体开发，公共设施及隔离绿带约占50%；新订或扩大都市计划，公共设施用地约占40%。 13万户财务成本粗估13万户总楼地板面积390万坪，住宅营建成本以每坪20万元计，直接营建经费约7,800亿元，外加一成间接成本，合计约8,500亿元。 这是所有情境共通的基础数字，不随土地取得机制而变动。

台湾社宅推动十余年来左支右绌，根本原因就在于用地取得始终缺乏类似新加坡组屋的系统性解决方案。 因此，以下试算假设住宅社区能仿效新加坡组屋的整体规划精神，采整体开发，而非见缝插针或填充式的小基地兴建。 台湾实务常见两种整体开发办理途径，成本结果不同。 第一种是非都市土地计划单元整体开发，即在都市计划区外办理土地征收，含地价补偿，开发成本以每公顷1.2亿元计。 整体开发约5成面积属公共设施用地及隔离绿带，计划总面积约为建筑用地两倍，即540公顷，土地成本约650亿元，加计营建成本后，总经费约9,150亿元。 第二种是新订或扩大都市计划办理区段征收，政府依比例取得配余地作建筑用地。

若配余地比例为计划总面积的20%，回推区段征收总面积约1,350公顷；开发成本同样以每公顷1亿元计，且由政府全额负担整体开发费用，则土地开发成本约1,350亿元，加计营建成本后，总经费约9,850亿元。 综合两种情境，13万户社会住宅总经费粗估落在9,150亿元至9,850亿元之间。 营建成本恒占总经费8成以上，是财政规模的主要决定因素；土地取得机制的选择虽造成数百亿元差异，相对而言仍是次要变量。 若分10年编列，年均财政负担约910亿元至980亿元。 采整体开发模式、集成周边土地规划，须留设道路、公园绿地、学校、停车场等完整公共设施，但可提升居住环境品质、创造完整生活机能。

土地取得的真正难题不是「总量」，而是「分散取得」：须切分成数十个基地，分散在全国各县市人口密集的都市边缘，逐一面对都市计划或编定变更、土地征收、民众沟通协调等进程，经常旷日费时。 历史经验与社会成本土地取得机制的选择，除财务成本差异外，也须考虑历史经验中的社会成本。 1970年代，政府多采直接征收私有土地广建国宅，如基隆永乐国宅、台北万芳国宅，因征收补偿与地主权益认知落差，引发激烈抗争。 此后政策转向区段征收，让原地主依比例领回抵价地、共享开发利得，接受度明显提高；但仍有部分地主对补偿方式、抵价地分配比例持保留态度，个案抗争时有所闻。

这段历史提醒我们：13万户社宅所需的270~1,350公顷土地，无论采哪种财务上较有利的取得机制，除工程与预算问题外，还涉及数十个分散基地上、地主的权益与社会沟通成本。 这类成本难以量化进财务试算，却往往是实际影响推动进度的关键变量。 还有一条较务实的路径：在已办理完成区段征收的计划区内，政府依比例分配取得的配余地，原规划多以标售方式出售、挹注开发经费；若改以「让售」方式有偿拨供社宅兴建，等于在既成的、产权已无争议的公有土地上直接兴办，不须再面对新一轮征收作业、抗争或抵价地分配争议。 这类土地社会成本已在过去承担，此刻用于社宅兴建，或许是争议最小、运行最快的取得方式，值得列为优先选项。

另一条可行性较高的路径，是让台糖从单纯的土地资源提供者，转型为长期经营的「住宅法人机构」，与政府创建制度化合作，持续投入自有土地广建社会住宅。 台糖拥有全台分布广泛、产权单纯的庞大土地储备，若不仅止于类似台北市华江国宅、华强国宅、台南市大林国宅等个案式合作（即台糖提供土地、地方政府兴建国宅），而是建制为常态性、专责化的住宅兴办法人，便有机会逐步累积类似新加坡建屋局（HDB）的经验，让土地取得从一次性个案协商，转型为常态性供给来源，这对13万户目标若要在合理时程内落实，将是最重大的结构性变革。 与新加坡组屋对照新加坡是全球公认公共住宅供给规模最大、效率最高的案例之一：超过八成人口居住于政府兴建的组屋。

与台湾试算的社宅困境对照，有几个关键差异。 第一，房型面积上，新加坡不是靠「盖得小」取胜。 主力房型（4房式、5房式）换算坪数约27~34坪，甚至更大。 事实上，新加坡并非压缩坪数降低土地需求，而是靠土地整体开发致胜。 第二，容积率的整体强度上，台湾其实不逊于新加坡。 新加坡一般组屋新市镇容积率约210~280%，捷运周边精华地段上看350%以上。 台湾一般社宅基地基准容积率多为200~300%，实际允建容积可达320~480%，多数情境已不亚于新加坡一般水准。 第三，建蔽率上，两地皆走「高容积、低建蔽」路线。 新加坡组屋普遍采高层板式或塔式设计、大栋距、大面积开放地面层，单一基地建筑覆盖率通常偏低，与台湾情境相近。

两地建筑设计逻辑并无根本差异，真正拉开差距的是下一点。 第四，关键差异在于土地储备与整体规划机制。 新加坡自1960年代建屋局（HDB）成立以来，长期由国家主导大规模土地征收、储备与整体规划，得以用新市镇开发方式大量兴建组屋。 台湾社会住宅则多是「见缝插针」式的个案基地开发，分散在各县市既有都市计划的零星土地上，缺乏长期土地储备与整体规划的制度支撑，因此小基地开发须自行承担外溢的社会成本，也更受限於单一基地的容积、栋距、邻避效应等在地阻力。 新加坡经验显示，通过长期、整体性的土地储备与都市规划机制，即便房型坪数与台湾相近、容积率未必特别悬殊，仍可能达成远高于台湾的公共住宅供给规模与效率。

对台湾社宅政策的启示是：与其争论房型坪数该不该再压缩，或许更值得查看土地储备、整体开发机制与长期的财政规划。 结论以平均每户30坪(含公设)、允建容积480%等假设估算，13万户社宅纯住宅建筑基地所需土地约270公顷，若采计划单元或区段征